Inovačné partnerstvá a ich využitie v Slovenských podmienkach

S

Atraktívne vnútorné prostredie

• Pretrvávajúci záujem cieľových skupín o nové príležitosti podpory a partnerstva v rámci VVaI (MŠVVaŠ SR, 2013). 
• Existujúce medzinárodné skúsenosti a kontakty VVaI pracovníkov.
• Aktivity národných inštitúcií v oblasti podpory účasti slovenských subjektov a výskumníkov v projektoch medzinárodnej spolupráce a propagácie slovenského výskumu v európskom výskumnom priestore.
• Existujúce výskumné tímy najmä na pôde 3 univerzít (STU v Bratislave, TUKE, UNIZA) (Grant Thornton Advisory, 2020).

W

Absencia rámca politiky pre obstarávanie inovácií

• Chýbajú štruktúrované opatrenia na budovanie všetkých kapacít. Prepojenie medzi obstarávaním inovácií a inými horizontálnymi alebo sektorovými politikami je obmedzené. Nie je stanovený konkrétny cieľ výdavkov na obstarávanie inovácií. Chýba systém hodnotenia dopadov ukončených inovačných obstarávaní. Chýba štruktúrovaný rámec pre kapacity na obstarávanie inovácií v celej krajine. Okrem niektorých návodov a niektorých vzdelávacích aktivít všetky ostatné typy opatrení na budovanie kapacít stále chýbajú (EC, 2021).

O

Rastúci potenciál na medzinárodnej úrovni

• Pripravovaný Akčný plán inteligentných miest a regiónov na roky 2023-2026.
• Rastúci dôraz na podporu spolupráce verejného a súkromného sektora v oblasti VVaI aktivít.
• Postupne dobudovávaná unikátna infraštruktúra.
• Právny rámec verejného obstarávania v Slovenskej republike poskytuje základ pre rozvoj politiky obstarávania inovácií. Niektoré opatrenia začali zvyšovať povedomie a know-how o obstarávaní inovácií. 
• Pripravovaná Národná stratégia duševného vlastníctva.
• Zapájanie sa do medzinárodných platforiem.

T

• Nízky podiel verejných a súkromných zdrojov vynakladaných na VVaI.
• Malé a Stredné Podniky (MSP) majú obmedzené zdroje, pokiaľ ide o prístup k obstarávaniu na inovácie. Tým sa skupina strán dostupných pre konanie zmenšuje, čo vedie k menšej konkurencii medzi stranami. (Saastamoinen et al., 2018).
• Mnohé verejné organizácie nemajú dostatočné znalosti v oblasti VO inovácií. To má za následok vyššiu pravdepodobnosť neúspešného postupu ich obstarávania (Zelenbabic, 2015).
• Nejednoznačnosť výkladu VO ako takého.
• Absencia jednotnej metodiky VO pre nové programové obdobie eurofondov.

01

Rozširovanie národných politík a nástrojov na podporu VVaI vo Fínsku

Program „Handi“ je program digitalizácie štátneho obstarávania Ministerstva financií Fínska. Cieľom programu je umožniť viac inovácií vo verejnom obstarávaní. Na dosiahnutie tohto cieľa sú štátni obstarávatelia povinní zverejniť plány obstarávania v predstihu pred samotným oznámením o vyhlásení verejného obstarávania, čím poskytujú hospodárskym subjektom viac času na inovácie. Rámec digitálneho Fínska (2018) ďalej zdôrazňuje používanie režimu riadeného dopytom na podporu strategickej priority investovania do inovatívnych digitálnych technológií, ako sú technológie založené na umelej inteligencii, IoT, 5G a kybernetickej bezpečnosti. Verejné obstarávanie je prezentované ako možný zdroj, ktorý sa má použiť pri vývoji digitálnych platforiem, predovšetkým vedúcich v odvetví, ale aj s potenciálne zmiešanými verejno-súkromnými režimami.

Zdroj: https://www.palkeet.fi/en/developing-together/handi.html

02

Budovanie kapacít v oblasti obstarávania inovácií v Rakúsku

Stredisko služieb PPPI v Rakúsku vytvorilo pracovnú skupinu pre obstarávanie inovácií s cieľom lepšie podporiť podniky v krajine. Táto pracovná skupina pozostáva z národnej siete piatich rôznych kompetenčných centier a subjektov, z ktorých každý má rôzne tematické a sektorové zamerania. Medzi tieto subjekty patrí Rakúska agentúra na podporu výskumu (FFG), Austria Wirtschaftsservice (AWS), Rakúska asociácia pre dopravu a infraštruktúru (GVS), Spolková agentúra pre nehnuteľnosti (BIG) a Rakúska energetická agentúra. Každý subjekt má svoju vlastnú špecializáciu, napríklad FFG je všeobecné kompetenčné centrum pre PCP, AWS pre PPI, GVS pre mobilitu, BIG pre výstavbu budov a Rakúska energetická agentúra pre energiu. Táto sieť kompetenčných centier a subjektov prispeje k podpore obstarávania inovácií v Rakúsku.

Zdroj: https://www.ait.ac.at/en/about-the-ait/center/center-for-innovation-systems-policy/innovation-procurement/austrian-pppi-initiative

03

Systém hodnotenia dopadov VO vo Fínsku

Z členských štátov EÚ iba Fínsko prevádzkuje systém hodnotenia vplyvu VO. KEINO Competence Center je iniciatíva fínskej vlády na podporu udržateľného a inovatívneho verejného obstarávania. Ide o sieťové kompetenčné centrum, ktoré spája špecialistov na verejné obstarávanie a poskytuje im podporu a pomoc pri budovaní udržateľných a inovatívnych postupov obstarávania. Ide o konzorcium piatich organizácií – Motiva, VTT Technical Research Center of Finland Ltd, Business Finland, Finnish Environment Institute SYKE a Hansel Ltd – ktoré sú spoločne zodpovedné za implementáciu a vývojové aktivity. V niektorých častiach krajiny prebehli monitorovacie aktivity inovačných obstarávaní a v najbližších rokoch KEINO vyvinie manažérsky orientovaný monitorovací a hodnotiaci systém, ako aj monitorovacie a hodnotiace nástroje, ako sú nadväzujúce ukazovatele, ukazovatele pre dosiahnutie národných cieľov a nástrojov na hodnotenie a hodnotenie efektívnosti a účinnosti procesov obstarávania inovácií. 

Zdroj: https://www.hankintakeino.fi/en/topic/monitoring-contracts-and-suppliers

04

Podpora verejných a súkromných vstupov do budovania kapacít v Nemecku

Jedným z kľúčových aktérov v nemeckom systéme obstarávania sú Výbory pre verejné obstarávanie, fórum pre zainteresované strany z federálnej štátnej a miestnej správy, verejno-súkromné organizácie a súkromný sektor. Prispievajú k návrhu pravidiel obstarávania, ktoré zohľadňujú potreby súkromného a verejného sektora. Nemecký výbor pre verejné obstarávanie na dodávky a služby a zmluvné predpisy (DVAL) pracuje na pravidlách obstarávania pre dodávky a služby, zatiaľ čo Nemecký výbor pre verejné obstarávanie a zmluvné predpisy (DVA) prispieva k pravidlám obstarávania pre verejné práce.

Zdroj:
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2022/
73498/IPOL_STU(2022)739498_EN.pdf

05

Podpora Malých a Stredných podnikov vo Francúzsku

Národný pakt pre rast, konkurencieschopnosť a zamestnanosť stanovil cieľ výdavkov na obstarávanie inovácií, ktorý sa mal dosiahnuť do roku 2020. Cieľom bolo, aby sa 2 % rozpočtu obstarávateľov na národnej úrovni na štátnej úrovni vynaložili na inovatívne malé a stredné podniky (MSP). Na dosiahnutie tohto cieľa bola v niekoľkých regiónoch vytvorená sieť úradníkov pre obstarávanie inovácií. Títo úradníci organizovali podujatia, na ktorých sa stretávajú zástupcovia VO a začínajúce podniky, aby prediskutovali potenciálne trhové príležitosti pre inovatívne riešenia. 

Zdroj: https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/locale/piece-jointe/2014/09/frenchresponsabilitypact-en.pdf

06

Zabezpečenie vzdelávania v oblasti VO v Estónsku

Estónsko zaviedlo osobitné opatrenie v rámci estónskej stratégie pre podnikanie a rast na roky 2014 – 2020 s názvom „Štát ako inteligentný zákazník“, ktoré je financované z Fondu regionálneho rozvoja EÚ (20 miliónov EUR ročne). Opatrenie definovalo ciele na podporu obstarávania inovácií v Estónsku prostredníctvom súboru opatrení a jasného časového plánu. Garant bol Enterprise Estonia (EAS) pod dohľadom Ministerstva hospodárstva a komunikácií. Medzi realizované činnosti v rámci tohto opatrenia patrili školenia, usmernenia, vývoj systému monitorovania a poskytovanie finančných stimulov na obstarávanie inovácií verejným obstarávateľom. 

Zdroj: https://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-24/estonia_16147.pdf

07

Vyhnutie sa Lock-in situácii nevhodným nastavením práv duševného vlastníctva 

Tu možno zdôrazniť jeden konkrétny aspekt, a to že cieľom verejných obstarávateľov by malo byť usporiadať si práva duševného vlastníctva tak, „aby sa zabránilo odkázanosti na určitého dodávateľa v budúcnosti“¹  Inými slovami, keďže po PCP má pre nákup inovácií nasledovať PPI, čo je bežný súťažný postup, verejný obstarávateľ sa musí vyhnúť tzv. „lock-in“ situácii. Lock-in by vznikol vtedy, ak by verejný obstarávateľ nevhodným nastavením práv duševného vlastníctva v PCP (alebo IP) vytvoril situáciu, keď mu bude môcť inovatívne tovary, služby alebo práce v budúcnosti dodávať len jeden dodávateľ, a to vlastník práv duševného vlastníctva. Tým by sa totiž vylúčila akákoľvek hospodárska súťaž, pričom v zmysle zaužívanej rozhodovacej praxe slovenských súdov a ÚVO by v takom prípade obstarávateľ nemohol takto obstarané inovatívne tovary, služby a práce obstarávať na priamo (bez súťaže), keďže si túto situáciu spôsobil sám². 

Technicky povedané: ak nevhodným nastavením práv duševného vlastníctva pri obstarávaní výskumu a vývoja verejný obstarávateľ vytvorí v budúcnosti „Lock-in“ situáciu, nebude sa môcť domáhať aplikácie priameho rokovacieho konania podľa § 81 ods. b) bod 3 ZVO, keďže uvedenú situáciu si spôsobil sám. Rozhodnutie nezískať vylúčené práva duševného vlastníctva aj podľa Európskej komisie stále umožňuje verejnému obstarávateľovi zabezpečiť si vlastnú slobodu fungovania, pričom zodpovednosť a náklady na ochranu a udržanie práv duševného vlastníctva, ako aj na riešenie prípadných právnych nárokov, zostávajú́ na strane dodávateľa. Európska komisia dodáva, že to nemusí byť najvhodnejší prístup, ak je cieľom sprístupniť výsledky zákazky širšej verejnosti bezplatne (pokiaľ verejný́ obstarávateľ nezíska otvorenú́ licenciu)³. 

Z uvedeného teda vyplývajú niektoré základné pravidlá týkajúce sa práv duševného vlastníctva a obstarávania služieb výskumu a vývoja:

• pravidlá je potrebné stanoviť vopred, a to po konzultácii s trhom, v opačnom prípade hrozí, že dodávatelia sa do obstarávania nezapoja, 
• v zásade platí, že obstarávateľ si môže ponechať výlučné práva duševného vlastníctva alebo ich ponechať dodávateľom, pričom pre seba ich zabezpečí len na účely zabezpečenia svojich potrieb,
• ponechanie si plných práv duševného vlastníctva však môže viesť k vyššej cene a menšej účasti, preto je potrebné takéto nastavenie dôkladne zvážiť,
• zvážiť je potrebné dlhodobé potreby verejného obstarávateľa a zamedziť vzniku tzv. „Lock-in“ situácie.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že konečné rozhodnutie týkajúce sa nastavenia práv duševného vlastníctva je v dispozícii verejného obstarávateľa, ktorý by však nemal toto rozhodnutie robiť bez konzultácie s trhom. Trhové konzultácie sú zároveň mechanizmom na to, aby sa tieto práva upravili v súlade so slovenským právnym poriadkom a v tejto súvislosti nie je známa žiadna legislatívna prekážka z tejto oblasti brániaca obstarávaniu služieb výskumu a vývoja, príp. inovácií. 

Zdroje:

[1] Oznámenie komisie. Usmernenie k inovačnému obstarávaniu, s. 66

[2] K tomuto existuje vskutku početná rozhodovacia prax ÚVO. Pozri napr. rozhodnutie druhostupňového orgánu Rady ÚVO č. 10135-9000/2021, alebo č. 13389-9000/2017, v ktorých rada ÚVO s odkazom na bod 61 preambuly Smernice 2014/24 konštatuje, že priame rokovacie konanie nebude oprávnené „pokiaľ je chýbajúca hospodárska súťaž (teda výlučnosť) spôsobená konaním verejného obstarávateľa v minulosti“.

[3] Oznámenie komisie. Usmernenie k inovačnému obstarávaniu, s. 66

08

Prekonanie averzie k riziku

Je fakt, že verejní obstarávatelia s nedôverou nahliadajú́ na riziko v postupoch verejného obstarávania, pretože hospodária s verejnými financiami. To sa týka aj inovačného obstarávania, a týka sa to aj Slovenska, ktoré je v oblasti verejného obstarávania známe vskutku mimoriadnou mierou averzie voči riziku. Napr. Slovensko patrilo v miere využívania kvalitatívnych kritérií v rokoch 2006 – 2016 medzi 5 najhorších krajín EÚ¹, pričom medzi rokmi 2016 a 2020 sme ešte výraznejšie klesli². Používame tak výhradne obstarávania na najnižšiu cenu, čo je priamo v rozpore s cieľom kupovať väčšiu kvalitu, napr. aj vo forme inovácií.

Na Slovensku sa v mimoriadne malej miere využívajú aj komplikovanejšie postupy verejného obstarávania (ako napr. súťažné dialógy, súťaže návrhov alebo inovatívne partnerstvá) . Táto situácia by si zaslúžila podrobnejší výskum, avšak svoju rolu tu určite môže zohrávať nielen nedostatok kvalitatívnych a kvantitatívnych kapacít na strane obstarávateľov³, ale aj pocit „prekontrolovaného“ prostredia, v ktorom kontrolné orgány trestajú aj za formálne nedostatky, čo vedie obstarávateľov k používaniu najjednoduchších postupov (tzv. verejné súťaže) a k hodnoteniu najjednoduchšou metódou (najnižšia cena). Akákoľvek snaha spraviť niečo komplikovanejšie je vnímaná ako riziková⁴, keďže čím komplexnejšia úprava, tým viac textu a čím viac textu, tým väčšia šanca, že v ňom kontrolné orgány nájdu chybu. Akákoľvek snaha podporiť obstarávanie inovácií na Slovensku sa tak nezaobíde bez začlenenia kontrolných orgánov (ÚVO, riadiace orgány, orgán auditu), ktoré predstavujú kľúčových stakeholderov.

S tým súvisí aj tendencia slovenských obstarávateľov využívať postupy, ktoré sú dôkladnejšie regulované, pretože ak je pravidlami pokrytý každý úkon, tak je nižšia šanca na chybu. Na druhej strane sa veľmi málo využívajú práve menej regulované rokovacie postupy ako súťažný dialóg, rokovacie konanie so zverejnením alebo inovatívne partnerstvo, ktoré sú na obstarávanie inovácií najvhodnejšie, ale na Slovensku aj vnímané ako najrizikovejšie. Zapojenie slovenských kontrolných orgánov sa tak pri zmene javí ako kľúčová.

Oznámenie komisie v súvislosti s prekonaním averzie voči riziku vo všeobecnosti odporúča dva typy opatrení: finančné a nefinančné. Medzi nefinančné pritom radí napr. zavedenie ocenení, natavenie cieľov, kariérny postup⁵. Dodať možno nutnosť profesionalizácie spočívajúcej vo vytvorení špecializovaných tímov zodpovedných výhradne za inovačné obstarávanie so zabezpečeným financovaním aj v prípade neúspechu.

Zdroje:

[1] OECD (2021), Strengthening value for money in the public procurement system of the Slovak Republic, OECD Publishing, Paris, s. 20.

[2] Úrad pre verejné obstarávanie, Stratégia na podporu využívania MEAT kritérií, s. 8

[3] OECD (2021), s. 33

[4] Detto

[5] Oznámenie komisie. Usmernenie k inovačnému obstarávaniu, s. 23 – 25

09

V súčasnosti sa nezdá byť prekážkou legislatívna úprava, a to či už verejného obstarávania, alebo duševného vlastníctva. Dôvody pre ktoré obstarávanie výskumu a vývoja a inovácií na Slovensku nie je rozvinuté je skôr chýbajúca štátna politika v tejto oblasti napr., v podobe národnej stratégie s jasne definovanými cieľmi a akčným plánom, ktorý by k naplneniu cieľov krok po kroku smeroval.

Podrobný návod ako vytvoriť politický rámec pre inovačné obstarávanie pritom nie je potrebné vymýšľať. Európska komisia vo svojom Usmernení k inovačnému obstarávaniu jasne a na konkrétnych príkladoch z EÚ popísala, ako to možno realizovať:

a) Vytvoriť jasný politický mandát, víziu politiky doplnenú jasnou komunikačnou kampaňou. Príkladom je Švédska národná rada pre inovácie, ktorej predsedá predseda vlády, a ktorá sústreďuje ministrov vlády, ktorí majú vo svojom portfóliu inovácie, ako aj ďalších expertov. Keďže obstarávanie služieb výskumu a vývoja prináša aj riziká a náklady, s tými automaticky prichádza aj averzia voči riziku, na ktorej prekonanie je nevyhnutné jasná politická deklarácia. Do úvahy prichádza aj opatrenie spočívajúce v zavedení kvót na obstarávanie výskumu a vývoja a inovácií, ktoré môže slúžiť na prekonanie administratívnej zotrvačnosti („robíme to takto, lebo vždy sme to takto robili“) a/alebo averzie voči riziku.

b) Stanovenie úrovne ambícií. V stručnosti ide o vybratie vhodných tém (napr. aj mobility), na ktoré sa treba zo začiatku a postupne tento okruh rozširovať. Výber prvých sektorov a projektov by mal prebiehať podľa princípu „low hanging fruits“: začať treba s tými, kde a) je zavedenie inovácii jednoduchšie a zároveň b) kde inovácie môžu priniesť najvyššiu pridanú hodnotu. Až neskôr, po prvých úspechoch a s prvými skúsenosťami, možno prenikať do iných tém, s vyššou náročnosťou a/alebo nižším potenciálom. Príkladom je napr. Švédsko,  v ktorom sa prioritou stalo popri životnom prostredí a energiách aj doprava. Nástroje hodiace sa na rôzne úrovne ambícií sa uvádzajú v kapitole 4 Usmernenia k inovačnému obstarávaniu tohto.

c) Premena ambícií na činy a záväzky. Na zabezpečenie premeny ambícií do činov je potrebné vytvoriť strategický politický rámec a akčný plán. Zatiaľ čo v politickom rámci sú vyjadrené priority, KPI, zodpovednosti, v akčnom pláne sú definované činnosti, jednotliví aktéri, zdroje, rozpočet, harmonogram, atď. Ako príklad sa uvádza Rakúsko a jeho spolková stratégia v oblasti výskumu, technológií a inovácií.

d) Budovanie kapacít. Inovačné VO si vyžaduje odborné kapacity, pri budovaní ktorých môže pomôcť odborná príprava (bod 2.1.1), spolupráca viacerých obstarávateľov (bod 2.1.2), ale napr. aj centralizácia verejného obstarávania (bod 2.1.2). V EÚ nielen, že existujú viaceré národné kompetenčné centrá, ale existuje aj iniciatíva EÚ, ktorá ich vzájomné prepája . Slovensko zatiaľ nemá kompetenčné centrum a teda nie je ani súčasťou iniciatívy. Viac informácií k rôznym formám spolupráce (big buyers, ICLEI, atď.) je uvedených napr. aj v Usmernení k inovačnému obstarávaniu.
f) Pritiahnutie inovátorov. Ak sa aj na Slovensku vytvoria podmienky umožňujúce rozvoj obstarávania výskumu a vývoja  napr. vybudovaním odborných kapacít a prekonaním averzie voči riziku, kľúčovým problémom bude dosiahnuť, aby sa zapojili aj firmy. Osobitnou výzvou je zapojenie malých a stredných podnikov¹. To sa dá dosiahnuť okrem iného aj spoluprácou s trhom (napr. vo forme častých a dôkladných konzultácií), ale aj maximálnou mierou transparentnosti a spravodlivosti celého procesu. 

Nezanedbateľné bude vytvorenie aj finančných motivácií pre zapojenie sa podnikov, ktoré nemusí spočívať len vo vysokých odmenách, ale aj v navrhnutí procesu tak, aby bolo zapojenie sa do skorších štádií finančne a prácne nenáročné. Náročnosť by sa mala zvyšovať s ďalšími selekciami, čo umožní lepšie rozloženie záťaže medzi jednotlivé subjekty tak, aby sa záťaž (a odmeny) postupne zvyšovali so zvyšujúcou sa šancou na úspech.

Potrebné je aj dosiahnuť čo najnižšiu administratívnu záťaž a sústrediť sa na vecnú a nie procesnú stránku. Aj v dôsledku slabšej miery informatizácie na Slovensku existuje vo verejnom obstarávaní stále povinnosť pre firmy predkladať doklady, ale v tejto oblasti sa dosiahol značný pokrok a napr. na preukázanie podmienok účasti osobného postavenia dnes už stačí doručiť „len“ výpis z registra trestov fyzických osôb. 

Všetky ostatné doklady si vedia verejní obstarávatelia overiť aj sami prostredníctvom služby oversi.gov.sk. Samozrejmosťou je využívanie tzv. Jednotného európskeho dokumentu (JED), ktorým možno dočasne nahradiť všetky doklady. 

Administratívne náročnou však ostáva účasť zahraničných firiem, pri ktorých slovenskí verejní obstarávatelia nemajú možnosť overiť si ich vo vnútroštátnych registroch. Ďalšou prekážkou je aj často rozdielny systém vo vydávaných dokladoch (rozličné systémy zdravotného, sociálneho poistenia, rozličný daňový alebo colný systém, atď.). Legislatívnou bariérou je povinnosť pri zahraničných subjektoch preverovať splnenie podmienok účasti tak v mieste ich sídla ako aj v Slovenskej republike (pozri znenie podmienok účasti podľa § 32 ods. 1 ZVO), čo však vychádza zo Smernice 2014/24.

Ďalšími opatreniami pre zvýšenie účasti v inovačnom obstarávaní je zníženie náročnosti fakultatívnych podmienok účasti (napr. nižšia vyžadovaná výška obratu za minulé roky, menej vyžadovaných preukázaných predošlých skúseností, atď.), delenie zákazky na menšie časti, ktoré umožní účasť aj špecializovanejším a menším spoločnostiam, a iné.

Zdroje: https://single-market-economy.ec.europa.eu/document/372e4a50-63ef-4ad9-964f-e64fc5d76861_en